Riigiabi

Riigiabi on

ELi liikmesriigi kohustus nõuda tagasi ebaseaduslikult antud riigiabi

Euroopa Liidu liikmesriik on kohustatud tagasi nõudma enda antud riigiabi, mille andmiseks ei ole Euroopa Komisjon luba andnud või kui Euroopa Komisjon on otsustanud, et liikmesriigi antud abi ei sobi kokku Euroopa Liidu siseturuga.

Riigiabiks (ingl state aid) nimetatakse liikmesriigi või riigi ressurssidest ükskõik millisel kujul antavat abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist. Tegemist on Euroopa Liidu konkurentsiõiguse ühe osaga, mille eesmärk on kaitsta Euroopa Liidu siseturgu konkurentsi kahjustamise eest.

Viidatud regulatsioon tuleneb Euroopa Liidu toimimise lepingust, mis on koos Euroopa Liidu lepinguga Euroopa Liidu aluslepingud. Üldjuhul on riigiabi andmine ilma Euroopa Komisjoni eelneva heakskiiduta keelatud. ELTL-i ning selle alusel antud mitme määrusega on lubatud eelnevalt luba küsimata erandkorras riigiabi andmine näiteks sotsiaalabi andmise või loodusõnnetuste ja erakorraliste sündmuste tekitatud kahju hüvitamiseks. Lisaks on erandeid, kus riigi antav abi võib, aga ei pruugi olla Euroopa Komisjonilt luba küsimata lubatud. Lubatavuse eeldus on riigiabi siseturuga kokkusobivus. Kui esineb vähemalt oht, et liikmesriigi antav abi mõjutab liikmesriikidevahelist kaubandust või moonutab konkurentsi, on selline abi siseturule sobimatu. Abi siseturuga kokkusobivuse hindamise pädevus on üksnes Euroopa Komisjonil.

Kui ilmneb, et liikmesriik soovib määrata riigiabi, millele ükski eeltoodud erand ei kohaldu, tuleb liikmesriigil Euroopa Komisjoni sellisest plaanist piisava ajavaruga teavitada, et Euroopa Komisjon saaks teha antava abi lubatavuse kohta otsuse. Kuni Euroopa Komisjon pole vastavat otsust vastu võtnud, kehtib liikmesriigile nn standstill-klausel, st liikmesriik ei tohi enne lubavat otsust riigiabi andmise meetmeid rakendada.

Riigiabi definitsioon on ELTL-is toodud üpris abstraktsena ja konkreetsete juhtumite korral võib selle mõiste piiritlemisega esineda hulgaliselt probleeme. Seepärast ongi välja kujunenud ulatuslik kohtupraktika, mis aitab määratleda neid olukordi, mil liikmesriigi tegevus kuulub riigiabi reeglite kohaldamisalasse.

Riigiabi tagasinõudmise alused (Euroopa Komisjoni roll)

Järelevalve

Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 108 kohaselt kontrollib Euroopa Komisjon koostöös liikmesriikidega pidevalt neis riikides olemasolevaid abisüsteeme ja paneb liikmesriikidele ette sobivaid meetmeid, mis on vajalikud siseturu järkjärguliseks arenguks või toimimiseks. Kui komisjon leiab pärast asjassepuutuvatelt isikutelt selgituste küsimist, et riigi ressurssidest antav abi ei sobi kokku ühendusesisese konkurentsireeglite- ja põhimõtetega või et sellist abi kasutatakse valel eesmärgil, otsustab komisjon säärase abi lõpetamise, või riigiabi andja peab muutma abi andmist komisjoni määratud tähtpäevaks. Euroopa Kohtu seisukoha kohaselt on ühendusesisese konkurentsi õiguste kaitse liikmesriigi kohtute ülesanne, ning liikmesriikidel on absoluutne kohustus kõikidest riigiabi meetmetest enne nende rakendamist Euroopa Komisjoni teavitada. Liikmesriik ei saa tavajuhul väita, et ta ei olnud riigiabi rakendamise keelust teadlik ning pelgalt seetõttu jätab päringu esitamata.Hinnangu riigiabi kohta annab Euroopa Komisjon ja lõppastme Euroopa Kohus, mille kohta esitab liikmesriik päringu kahtluse korral, kas tegemist on riigiabiga või mitte. Euroopa Kohtu praktika kohaselt kohaldatakse riigisisestes kohtutes riigisiseseid menetlusnorme, mis ei tohi olla ebasoodsamad või ülemäära keerulisemad kui samalaadsed normid Euroopa Liidu õiguskorras.

Ebaseaduslikkus

Ebaseadusliku riigiabiga on tegemist juhul, kui:

1) seda on otsustanud Euroopa Komisjon, kes menetluse tulemusena on jõudnud lõplikule otsusele, et riigiabi ei sobi kokku siseturuga artikli 107 järgi; 2) liikmesriik on rikkunud uue plaanitava abi andmisest tulenevat teavitamiskohustust; 3) (a) liikmesriik ei ole oodanud ära menetluse järgi tehtud lõplikku komisjon otsust; (b) otsuse mittetegemise korral ettenähtud aega, mille möödumisel loetakse otsus heakskiidetuks.

Ehk sisuliselt on tegemist rakendamiskeelu rikkumisega (erialakirjanduses ka kui stand-still kohustus) - kavatsetud meetmeid ei tohi rakendada enne lõplikku komisjoni otsust. Abi andmise või muutmise kavadest teavitamata jätmine enne nende rakendamist loetakse ühenduse õiguse seisukohalt ebaseaduslikuks alates selle abi andmise hetkest.

Euroopa Liidu Toimimise Lepingu artikkel 107 kohaselt, kui ei ole aluslepingutes sätestatud teisiti, on igasugune liikmesriigi või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.

Euroopa Komisjon on arvamusel, et kui liikmesriik ei ole täitnud aluslepingutest tulenevat kohustust, esitab ta selle kohta oma põhjendatud arvamuse, olles andnud asjassepuutuvale riigile võimaluse esitada oma seisukoht ettenähtud tähtajaks. Kui asjassepuutuv riik ei pea tähtajast kinni, võib komisjon või mõni teine riik anda asja otse Euroopa Kohtusse. Kohtus ebaseadusliku riigiabi andmise tuvastamise korral tunnistatakse tagasiulatuvalt abi andmise akt kehtetuks uue aktiga.

Tagastamine

Kui Euroopa Komisjon tuvastab ebaseadusliku riigiabi andmise, toimub riigiabi tagasinõudmine erisätete puudumisel eraõiguse sätete järgi, vastavalt liikmesriigi sisesele õigusele, järgides seejuures tõhususe ja võrdsuse põhimõtet. Tagastamisele kuulub saadud abi koos intressidega. Riigiabi kiire tagasinõudmine võib vajalikuks osutuda riigiabi saaja ettenähtava maksejõuetuks muutumise korral või varade fiktiivse üleandmise riski korral, mida võib sellisel juhul teha ka ilma komisjoni otsuseta. Haldusakt, millega haldusorgan on riigiabi saajale abi väljastanud, kuulutatakse kehtetuks uue haldusaktiga liikmesriigi halduskohtus. Komisjon ei nõua abi tagastamist ainult juhul, kui tagasinõudmine on vastuolus ühenduse õiguse üldpõhimõtetega. Euroopa Kohtu praktika kohaselt on välistav asjaolu õiguspärane ootus ja õiguskindlus.

Vaidlustamine ja kahjunõude esitamine

Euroopa Komisjoni ebaseadusliku riigiabiandmise otsuse korral on abisaajal võimalik otsus vaidlustada ja toetuda usalduse kaitstavusele vastavalt haldusmenetluse seadusele. Kui keskmisele juriidilis-majanduslike eriteadmisteta ettevõtjale polnud selge, et haldusorgani antav abi on Euroopa Liidu konkurentsireeglite ja põhimõtetega vastuolus või kui abisaaja on haldusakti alusel saadud vara jõudnud ära kasutada ja tema huvi haldusakti kehtimajäämisest kaalub üles avalikkuse huvi haldusakti kehtetuks tunnistamiseks, jääb haldusakt kehtima.

Kahjunõude esitamise korra kohaselt võib kahju hüvitamiseks esitada taotluse kahju tekitanud haldusorganile või kaebuse halduskohtule. Taotluse või kaebuse esitamise tähtaeg on seotud kahjust ja kahju tekitanud isikust teadasaamisega, milleks on kuni kolm aastat kahjust ja kahju tekitanud isikust teadasaamise hetkest ja mitte rohkem kui kümme aastat kahju tekitamisest või selle põhjustanud sündmusest arvates. Kahju hüvitamise taotluse nõuetekohase esitamise järel peab haldusorgan selle kahe kuu jooksul lahendama ning kahju tuvastamise korral kahjusaajale kahju hüvitama. Kui haldusorgan jätab taotluse rahuldamata, ei lahenda tähtajaks või kannatanu ei nõustu hüvitise suurusega, võib kannatanu 30 päeva jooksul esitada halduskohtule kaebuse hüvitise väljamõistmiseks. Olukorras, kus riigiabi saaja usaldus on kaitstav, ent ei välista riigiabi tagasinõudmist, tuleb riigiabi andjal hüvitada haldusakti usaldamisest ja katkenud projektist tekkinud usalduskahju. Kahjuhüvitis ei või olla sarnases mahus saadud abiga, olles seejuures uus riigiabi. Saamata jäänud tulu ei kuulu kompenseerimisele.

Kohtupraktika (Euroopa Kohus C-127/16 SNCF Mobilites vs. Euroopa Komisjon)

Vaidluse taust

2001. aastal kiitis Euroopa Komisjon heaks Prantsusmaa riigiabi andmise Sernam SA-le, mis oli täielikult Société Nationale des Chemins de fer Français (edaspidi SNCF) omanduses, summas 503 miljonit eurot (otsus Sernam 1). Prantsusmaa ametiasutused teatasid komisjonile 17. juuni 2002. aasta kirjas, et otsusega Sernam 1 heaks kiidetud abi oli kasutatud teistsugustel tingimustel kui need, mille alusel oli komisjon oma otsuse teinud. Algatatud menetluse raames otsustas Euroopa Komisjon 20. oktoobril 2004. aastal, et Sernam 1 ei olnud täidetud, mis kujutas endast abi kuritarvitamist ning otsusega Sernam 2 tasutud täiendav abisumma 41 miljoni euro ulatuses oli makstud ebaseaduslikult. Otsusega Sernam 2 anti sisuliselt 2 võimalust: 1) ettenähtud perioodi jooksul pidi Sernam loobuma oma maanteetranspordi üksusest; 2) alternatiivselt ei ole maanteetranspordi üksusest loobumine rakendatav kui Sernam müüb oma varade kogumi hiljemalt 30. juunil 2005 turutingimustel läbipaistva protsessi raames ettevõttele, kellel ei ole juriidilisi sidemeid SNCF-iga. 2005. aastal võõrandas SNCF Mobilités, mille on loonud Sernami endiste juhatuse liikmed, Sernami varade kogumi. Võõrandamisele järgnevalt rekapitaliseeris SNCF Sernami 57 miljoni euro ulatuses. Teiseks tegi Sernam Xpressile osalise kapitali sissemakse. Sissemakse hõlmas kõiki varasid, sealhulgas 57 miljoni euro suurust rekapitaliseerimist ja Sernami kohustusi, välja arvatud teatud finantskohustusi kogusummas 38,5 miljonit eurot. Sernam 2 otsuse väära rakendamise kohta esitatud kaebuste alusel algatas Euroopa Komisjon 16. juulil 2008 uurimismenetluse, mille tulemusena võeti 9. märtsil 2012 vastu otsus Sernam 3. Viimati nimetatud otsuses leidis komisjon, et 41 miljoni euro suurust ebaseaduslikku riigiabi pole tagastatud. Samuti leidis komisjon, et riigiabi summas 503 miljonit eurot rakendati kuritahtlikult ning on siseturu reeglitega kokkusobimatu. Euroopa Komisjon on seisukohal, et Sernami varade kogumi müügiga seotud 57 miljoni euro suurune abi hõlmas Sernami rekapitaliseerimist SNCF-ilt, SNCF-i võlanõuete kustutamist Sernami vastu summas 38,5 miljonit eurot ning garantiid, mille SNCF andis Sernami majandustegevuse ülekandmisel Financière Sernamile. Seega tuli kogu saadud riigiabi summas 642 miljonit eurot hüvitada Financière Sernami ning ta tütarettevõtete majandustegevuse jätkumise tõttu Sernami ja vastavate ettevõtete vahel.

Menetlus üldkohtus ja vaidlustatud kohtulahend

SNCF esitas 4. juunil 2012 üldkohtu kantseleisse saabunud hagiavaldusega nõude tühistada otsus Sernam 3. Euroopa Liidu üldkohus jättis oma 17. detsembri 2015. aasta kohtuotsusega SNCF vs. Komisjon nõude tervikuna rahuldamata.

SNCF Mobilitési apellatsioonkaebus

26. veebruaril 2016 esitas SNCF Mobilités apellatsioonkaebuse Euroopa Kohtule, milles palus tühistada Euroopa Liidu üldkohtu 17. detsembri 2015. aasta kohtuotsus SNCF vs. komisjon. Apellatsioonkaebuses leidis Sernam, et üldkohus on vääralt järeldanud, et otsuse Sernam 2 eesmärk oli katkestada Sernami majandustegevus ning Sernami varade kogumi võõrandamine ei olnud avatud ja läbipaistva pakkumismenetluse tulemus. Samuti on SNCF seisukohal, et üldkohus on ekslikult järeldanud asjaolu, et Sernam jätkas majanduslikult eksisteerimist Sernam Xpressis ja hiljem Financière Sernamis, siis 41 miljoni euro suuruse abi tagasinõudmisele vastava nõude kandmine Sernami likvideerimisel kohustuste alla rikkus seda õigusnormi.

Lisaks leiab SNCF, et üldkohus on moonutanud otsust Sernam 2, kui järeldas, et aruka erainvestori põhimõte ei ole kohaldatav, kuna Sernami varade kogumi müük kujutab endast tasakaalustavat meedet.

Euroopa Kohtu hinnang

Euroopa Kohtu hinnangul on Üüldkohus õigusega järeldanud, et Sernami varade kogumi müügi eesmärk oli Sernami majandustegevuse katkestamine ja selle ettevõtja turult kadumine.

Euroopa Kohtu kohtupraktika kohaselt hinnatakse pakkumismenetluse avatust ja läbipaistvust iga kohtuasja asjaoludele omaste näitajate alusel. Kuna käesolevas kohtuasjas ei tulnud edukaks tunnistatud pakkumus selliselt pakkujalt, kes menetluse algusest peale osales pakkumismenetluses iseseisvalt, siis ei olnud ka menetluse avatuse ja läbipaistvuse nõuet järgitud.

Vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale on ebaseadusliku riigiabi tagasimaksmise peamine eesmärk kõrvaldada konkurentsimoonutus, mille on põhjustanud ebaseadusliku abiga tagatud konkurentsieelis. Siseturuga kokkusobimatu igasugune liikmesriigipoolne või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.

Resolutsioon

Eelnevale toetudes lükkas Euroopa Kohus kõik hageja väited tagasi ja jättis seetõttu ka apellatsioonkaebuse rahuldamata.

Kohtujuristi seisukoht

Samas asjas esitas seisukoha ka kohtujurist. Kohtujurist kordas oma seisukohas varasemat kohtupraktikat, mille kohaselt juhul, kui riigiabi saanud äriühingu majandustegevust on mingil põhjusel jätkanud mõni muu ühing (olgu see siis näiteks ühinemise või ülevõtmise teel), tuleb abi tagasi nõuda just sellelt äriühingult. Juriidilise isiku pelgalt õiguslik kadumine ei pruugi iseenesest kaasa tuua seda, et kaoks ka subsideeritav tegevus.

Estonian Airi keelatud riigiabi juhtum

Eesti riiklik lennufirma Estonian Air sai 2009.–2014. aastal korduvalt riiklikke toetusi, mille eesmärk oli toetada lennufirma majandustegevust. Euroopa Komisjon tegi 6. novembril 2015. aastal otsuse, millega andis Eesti Vabariigile korralduse nõuda lennufirmalt välja talle juba antud 84,9 miljonit eurot. Samuti keelas komisjon Eestil anda täiendavat abi 40,7 miljoni euro ulatuses. Komisjoni otsuse kohaselt andis Eesti lennufirmale päästmisabi korduvalt ning toetuse andmiste vahe oli vähem kui kümme aastat. Kuna aga päästmis- ja ümberkorraldusabi andmise suuniste kohaselt võib päästmisabi anda üksnes iga kümne aasta tagant, moonutas Eesti antud abi loomulikku konkurentsi. Samuti puudus Eestil riigiabi andmiseks ümberkorralduskava ja Eesti riigil puudus sellest tulenevalt usutav huvi selle vastu, et lennufirma hakkaks iseseisvalt ilma riigi toeta toimima. Järelikult tuli antud riigiabi tagastada.